Consultarea pieței și reforma achizițiilor publice în context european

Autori: Dipl. ing. Ovidiu SLIMAC – Specialist, Expert în Achiziții Publice & Alin IZVORAN  – Expert Achiziții Publice

Confuzii în legislația românească și „cursa spre minim” în UE

Conform Legii nr. 98/2016 și Legii nr. 99/2016, autoritățile/entitățile contractante din România au posibilitatea de a organiza consultări prealabile cu piața, în vederea pregătirii procedurilor de achiziție și informării operatorilor economici despre planurile și cerințele contractuale. Aceste consultări sunt preluate din Directivele 24, respectiv 25, ambele din 2014, care permite instituțiilor publice să solicite opinii din partea pieței pentru a asigura transparență și eficiență.

Totuși, legislația actuală prezintă lacune în interpretarea procesului de consultare, așa cum vom arăta în continuare. Interpretarea eronată a legislației a dus la confuzii între consultările neangajante și ofertele angajante primite în timpul procesului de consultare​.

În contextul actual, legislația achizițiilor publice din România prezintă anumite ambiguități, în special în ceea ce privește interpretarea termenului de „consultare„, acesta fiind invocat în două momente complet diferite ale procesului de achiziție publică/ sectorială, respectiv :

• cea prealabilă inițierii procedurii de atribuire, cu scopul de a pregăti (pe baza ofertelor neangajante) procedurile de achiziții și a informa operatorii economici, și
  
• cea care implică solicitarea de oferte angajante de la minimum trei operatori economici, în anumite condiții, pentru realizarea achizițiilor directe.
  

Confuzia apare în cazul celei de-a doua situații, unde legea stipulează, ca excepție la achiziția directă, că „dacă în urma consultării autoritatea/entitatea contractantă primește doar o ofertă valabilă din punctul de vedere al cerințelor solicitate, achiziția poate fi realizată„. Această prevedere creează o ambiguitate, deoarece lasă loc de interpretări eronate, sugerând că ofertele obținute în urma acestor „consultări” sunt angajante, ceea ce ar conduce efectiv la achiziția respectivă.

La nivel european, situația este la fel de îngrijorătoare. Accentul pus pe prețul cel mai scăzut în cadrul achizițiilor publice a dus la o „cursă spre minim” în ceea ce privește condițiile de muncă, așa cum subliniază Oliver Roethig de la UNI Europa. Această problemă este evidențiată și de Gaby Bischoff, vicepreședinte al S&D, care afirmă că „legislația UE privind salariul minim a stabilit un obiectiv de 80 % pentru acoperirea negocierilor colective în toate statele membre. UE și statele sale membre ar trebui să își folosească puterea de cumpărare prin intermediul achizițiilor publice pentru a atinge acest obiectiv„.

Îmbunătățirea normelor de achiziții publice în uniunea europeană. Provocări și soluții

Achizițiile publice reprezintă un domeniu crucial pentru dezvoltarea economică și socială a Uniunii Europene, având un impact semnificativ asupra condițiilor de muncă și standardelor de viață ale lucrătorilor. Recent, protestele lucrătorilor esențiali la Bruxelles subliniază nevoia urgentă de reformare a normelor UE în acest sector, pentru a asigura nu doar eficiența economică, ci și drepturile sociale fundamentale.

Contextul actual

Pe 1 octombrie 2024, lucrătorii din domeniul securității, curățeniei și ospitalității au ieșit în stradă la Bruxelles, cerând îmbunătățiri ale normelor de achiziții publice. Aceștia au subliniat că mai mult de jumătate din licitațiile publice sunt atribuite pe baza criteriului „prețul cel mai scăzut”, ceea ce duce la o „cursă către partea de jos” a condițiilor de muncă. Această abordare nu doar că afectează salariile, dar și calitatea serviciilor oferite, punând în pericol sănătatea și siguranța lucrătorilor.

Protestele, la care au participat membri ai personalului de securitate, de curățenie și de ospitalitate din nouă țări ale UE, au perturbat traficul rutier și au provocat anularea zborurilor atât pe aeroportul din Bruxelles, cât și pe cel din Charleroi.

Având în vedere că mai mult de jumătate din licitațiile publice sunt atribuite exclusiv pe baza prețului cel mai scăzut, normele existente încurajează o „cursă către partea de jos” a condițiilor de muncă pentru lucrătorii esențiali, care se realizează adesea „în detrimentul lucrătorilor lor„, a declarat Oliver Roethig de la UNI Europa, unul dintre organizatorii demonstrației.

Aceste preocupări au fost preluate și de cel mai mare sindicat din Belgia, Confederația Sindicatelor Creștine (ACV), responsabilă pentru demonstrația de la aeroportul din Bruxelles, subliniind „volumul mare de muncă” și „mediul de lucru nefavorabil” de la aeroport. Politica de stradă vine la doar câteva luni după ce președintele Comisiei Europene, Ursula von der Leyen, și-a anunțat intenția de a introduce noi standarde sociale pentru a sprijini condițiile de muncă ale lucrătorilor din întreaga UE.

Legislația europeană și impactul asupra drepturilor lucrătorilor

Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice și Directiva 2014/25/UE privind achizițiile sectoriale oferă cadrul legal pentru aceste procese, dar sunt criticate pentru că prioritizează reducerea costurilor în detrimentul standardelor sociale. Deputații europeni din cadrul Alianței pentru Achiziții Publice solicită reformarea acestor norme pentru a le alinia la obiectivele sociale ale Uniunii.

Conform eurodeputatului Dennis Radtke, este esențial ca legislația să sprijine negocierile colective și să asigure condiții de muncă decente.

În acest context, este relevant să se menționeze că Uniunea Europeană cheltuie anual aproximativ 2.000 de miliarde de euro pe achiziții publice, echivalentul a 14% din PIB-ul UE, – normele UE privind achizițiile publice au fost din ce în ce mai criticate, inclusiv de un raport condamnabil al Curții de Conturi Europene1, publicat în decembrie anul trecut.

1 Contractele publice din UE nu sunt suficient de atractive pentru întreprinderi – iar, în consecință, concurența pentru aceste licitații este în scădere, potrivit unui nou raport devastator al Curții de Conturi Europene (CCE), publicat Luni, 4 decembrie 2023.

Între 2011 și 2021, numărul de întreprinderi care concurează pentru a furniza lucrări, bunuri și servicii organismelor publice a scăzut de la o medie la nivelul UE de 5,7 ofertanți la 3,2, per procedură.

„În ultimii 10 ani, UE și statele sale membre nu au reușit să sporească concurența pentru contractele publice, iar acum trebuie să vorbim, cu regret, despre un deceniu pierdut”, a declarat Helga Berger, membrul CCE responsabil cu auditul.

În plus, majoritatea contractelor au fost atribuite ofertantului cu prețul cel mai scăzut, evidențiind faptul că prețul este cel mai important aspect la atribuirea unui contract și că criteriile de mediu, sociale și de inovare sunt rareori luate în considerare.

Opt țări din UE, inclusiv Slovacia, România și Lituania, au atribuit contractul ofertantului cu prețul cel mai scăzut în mai mult de 80 % din cazuri în 2021, informează ECA.

În 2014, Comisia Europeană a reformat directivele UE privind achizițiile publice pentru a face ofertele mai atractive (și, prin urmare, mai competitive), însă reforma a avut mai multe rateuri decât reușite, au concluzionat auditorii UE.

În practică, procedurile au devenit cu 50 % mai lungi în peste un deceniu, transparența nu este la zi, iar numărul de atribuiri directe și de licitații unice a crescut în ultimii 10 ani.

Pentru auditorii luxemburghezi, chiar dacă reforma de la Bruxelles a fost „ambițioasă”, cauzele profunde din spatele scăderii concurenței nu au fost abordate, deoarece nu a existat o analiză aprofundată a problemei.

„Comisia și statele membre se concentrează pur și simplu prea mult pe respectarea normelor și pe soluționarea contestațiilor juridice”, a declarat Berger reporterilor luni. „Nu se acordă suficientă atenție asigurării raportului calitate-preț”.

Scăderea concurenței în ultimul deceniu a fost determinată de povara administrativă a acestor proceduri, de criteriile prea restrictive ale ofertelor și de concentrarea pieței, arată auditul.

„Comisia ar trebui să prezinte un plan de acțiune pentru a depăși principalele bariere din calea concurenței și pentru a face contractele publice mai atractive pentru companii”, a declarat Berger.

În perioada 2011-2021, mai mult de unul din patru contracte publice din UE a fost atribuit prin proceduri de licitație unică – o pondere care aproape s-a dublat, de la 23,5 % la 41,8 % în doar 10 ani.

Creșteri semnificative ale licitațiilor unice au fost înregistrate în toate sectoarele, dar în special în sănătate, transporturi și servicii de echipamente.

Aceste sume colosale ar putea fi utilizate nu doar pentru a obține cele mai bune prețuri, ci și pentru a promova politici care să asigure drepturi sociale adecvate.

Un grup transpartinic de deputați europeni a îndemnat viitoarea Comisie să reformeze normele UE privind achizițiile publice, a anunțat în data de 10 iulie 2024, Alianța pentru Achiziții Publice 2. Alianța, care cuprinde deputați europeni din partea social-democraților (S&D), a Partidului Popular European (PPE), a Verzilor și a Stângii, precum și reprezentanți sindicali din partea UNI Europa, a solicitat ca orientările UE privind licitațiile să fie aliniate la obiectivele politicii sociale a UE.

2 Alianța pentru Achiziții Publice militează pentru achiziții publice echitabile, care includ necesitatea de a:

– revizui cadrul UE privind achizițiile publice și introducerea obligatorie a clauzelor sociale în toate licitațiile publice, de-a lungul întregului lanț de subcontractare.

– garanta faptul că licitațiile publice sunt atribuite numai întreprinderilor care respectă negocierile colective și cele cu sindicatele.

– conferi autorităților contractante, pe baza convențiilor fundamentale ale OIM, cum ar fi convențiile 98 și 87, autoritatea de a exclude din licitațiile publice întreprinderile care comit fraude sau încalcă drepturile lucrătorilor.

– limita clar lanțurile de subcontractare în cadrul licitațiilor publice.

– asigura perfecționareai profesionale a lucrătorilor.

„Legislația UE privind salariul minim a stabilit un obiectiv de 80% pentru acoperirea negocierilor colective în toate statele membre. UE și statele sale membre ar trebui să își folosească puterea de cumpărare prin intermediul achizițiilor publice pentru a atinge acest obiectiv„, potrivit lui Dennis Radtke, un deputat german din PPE.

Dar acest lucru necesită o schimbare a regulilor, a remarcat Radtke, întrucât orientările actuale acordă prioritate ieftinirii, subminând obiectivele declarate ale UE privind negocierea colectivă și protecția socială. Accentul actual pus pe ofertantul cel mai ieftin a dus la „o cursă până la partea de jos în ceea ce privește condițiile de muncă„, a declarat Gaby Bischoff, vicepreședinte al S&D și membru al alianței.

În plus, companiile cu licitații ieftine „adesea nu au contracte colective cu sindicatele, care să asigure salarii și condiții bune„, a remarcat eurodeputatul de stânga Per Clausen, ceea ce face ca „lucrătorii angajați pe contracte publice să sufere de salarii mici, surmenaj și condiții nesigure„. Un nou raport al Autorității Europene a Muncii (ELA) avertizează, de asemenea, că „acordurile colective sunt un criteriu de calitate esențial” pentru a preveni munca nedeclarată în cadrul licitațiilor publice.

Consultarea pieței. O Soluție

Un aspect important al Directivelor europene, transpus și în legislația românească privind achizițiile publice/ sectoriale este consultarea pieței înainte de demararea procedurilor de achiziție, încurajată a fi utilizată de autoritățile/entitățile contractante pentru a pregăti, împreună cu steakholderii interesați mai bine achizițiile. În cadrul acestor consultări, pe lângă aspectele financiare, se pot discuta, aspecte sociale, verzi și inovatoare ce pot fi preluate în documentațiile de atribuire, contribuind astfel la crearea unor oferte mai competitive care să respecte standardele de durabilitate.

Nevoia de clarificare și reformare

Legislația achizițiilor din România, care transpune cele două Directive europene menționate, prevede utilizarea termenului „consultare” în două secțiuni distincte. Prima apariție a acestui termen se regăsește în capitolul IV al Legii nr. 98/2016 și în capitolul V al Legii nr. 99/2016, ambele având modificările și completările ulterioare. Potrivit acestor reglementări, „înainte de inițierea procedurii de atribuire a contractului de achiziție publică/sectorială, autoritatea/entitatea contractantă are dreptul de a organiza consultări ale pieței în vederea pregătirii achiziției publice/sectoriale, raportându-se la obiectul contractului sectorial, și pentru a informa operatorii economici cu privire la planurile de achiziție și cerințele avute în vedere, făcând cunoscut acest lucru prin intermediul Sistemului Electronic de Achiziții Publice (SEAP) și prin alte mijloace.” În acest context, ofertele primite în urma consultării pieței sunt considerate neangajante, având rol de sprijin în elaborarea documentației de atribuire.

A doua utilizare a termenului „consultare” apare în cadrul prevederilor art. 7 alin. (7) lit. b) din Legea nr. 98/2016 și art. 12 alin. (7) lit. b) din Legea nr. 99/2016, ambele cu modificările și completările ulterioare. În aceste articole din legislația națională, autoritatea/entitatea contractantă are obligația de a consulta minimum trei operatori economici pentru achizițiile directe a căror valoare estimată depășește 140.000 lei, fără TVA, în cazul produselor și serviciilor, respectiv 300.000 lei, fără TVA, pentru lucrări, dar care este mai mică sau egală cu valoarea menționată în lit. a).

Dificultățile și erorile de interpretare pot apărea în urma ultimei teze a celor două articole menționate, care stipulează: „dacă în urma consultării autoritatea/entitatea contractantă primește doar o ofertă valabilă din punctul de vedere al cerințelor solicitate, achiziția poate fi realizată.” În această situație, considerăm că ofertele obținute în urma acestor „consultări” sunt angajante, ceea ce ar duce la o achiziție efectivă. Această interpretare eronată a articolelor de lege se reflectă în anunțurile de consultare a pieței publicate în secțiunea SEAP 3, unde frecvent apar anunțuri de achiziții directe, generând confuzie în rândul operatorilor economici.

3 https://e-licitatie.ro/pub/mc-notices/list/1

Pentru a remedia această confuzie, ar putea fi utilă reformularea articolului art. 7 alin. (7) lit. b) din Legea nr. 98/2016 și art. 12 alin. (7) lit. b) din Legea nr. 99/2016, astfel: „are obligația de a solicita minimum trei oferte angajante de la trei operatori economici…dacă în urma solicitărilor autoritatea/entitatea contractantă primește doar o ofertă valabilă, achiziția poate fi realizată.”

Această modificare ar putea contribui la clarificarea procesului de consultare și la evitarea confuziilor în interpretarea legislației achizițiilor publice din România.

La nivel european, este necesară o aliniere a normelor UE privind achizițiile publice la obiectivele politicii sociale a UE. Aceasta ar implica o prioritizare a criteriilor de calitate și a condițiilor de muncă decente, în detrimentul prețului cel mai scăzut. Așa cum subliniază Sarah Matthieu, eurodeputat ecologist, normele actuale aduc prejudicii și „companiilor cu condiții de muncă decente, contracte colective și servicii de bună calitate„. 

Mai mult, prin nesusținerea aspectelor sociale, proiectul „Green Deal” al UE este în pericol a fi îndeplinit , pentru că, potrivit Comitetului Economic și Social European (CESE) nu este posibil „Niciun pact verde fără existența unui pact social„. 4

4 https://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-information-reports/opinions/no-green-deal-without-social-deal

CESE este convins că măsurile ce vizează introducerea obligativității de a include clauze sociale în procedurile de ofertare vor garanta că evaluarea aspectului social – care, împreună cu aspectele economice și cele de mediu, reprezintă al treilea pilon al dezvoltării sustenabile – devine o parte permanentă a procedurilor de atribuire a contractelor.

Concluzie

Reformarea normelor privind achizițiile publice, atât în România, cât și în UE, este esențială pentru a asigura un mediu concurențial echitabil, care să promoveze condiții de muncă decente și servicii de calitate, nu doar pentru eficiența economică, ci și pentru protejarea drepturilor lucrătorilor. În contextul actual, legislația achizițiilor publice trebuie să fie actualizată pentru a răspunde nevoilor sociale și economice. Consultările pieței ar trebui să fie clar reglementate pentru a evita confuzii, iar normele de achiziție bazate doar pe prețul cel mai scăzut ar trebui modificate pentru a asigura condiții de muncă decente și sprijinirea negocierilor colective.

O soluție ar fi revizuirea articolelor din Legea nr. 98/2016 și Legea nr. 99/2016, astfel încât să se stipuleze explicit cerințele privind ofertele angajante și să se impună criterii suplimentare, cu impact social, în procesul de atribuire. La nivel european, este necesară o reformă a normelor de achiziții pentru a preveni „cursa către partea de jos” a condițiilor de muncă și a promova standarde de muncă mai bune în întreaga Uniune Europeană.

Este necesară o abordare care să integreze criteriile sociale în procesul de achiziție, promovând astfel un model economic sustenabil care să beneficieze atât autoritățile/entitățile contractante, cât și lucrătorii esențiali. Numai printr-o astfel de reformare se poate asigura o utilizare responsabilă a fondurilor publice și o îmbunătățire reală a condițiilor de muncă în întreaga Uniune Europeană.

Prin clarificarea legislației și alinierea la obiectivele politicii sociale, se poate crea un cadru legal transparent și eficient, care să contribuie la dezvoltarea economică și socială durabilă.