Instituția publică a lobbyului

Articol de Adriana Ahciarliu Kyriakidis

Doctor în științe politice

Cercetător postdoctorand în programul SNSPA/CERT-ANTREP – UE FISCDI

În anul 2010 OECD publica primul standard  internațional de recomandare pentru statele membre cu referire la principiile de transparență și integritate în activitatea de lobby. Aceasta se traduce prin recunoașterea oficială a activității de lobby de către OECD dar și prin evidențierea rezultatelor pe care practica de lobby le poate aduce pentru  echidistanța accesului tuturor părților interesate, până la cetățeanul simplu, la procesul decizional legislativ. În 2021 OECD publică un raport prin care transmite constatatea faptului că « procesul decizional nu are întotdeauna caracter inclusiv și că acesta  poate lua în considerare, adeseori, interesele celor puțini, de obicei a celor cu putere financiară și politică, în detrimentul interesului public « . Același raport al OECD indica faptul că “lipsa asumării recomandărilor privind bunele practici în lobby reprezintă una din cauzele ce stau la originea crizei financiare globale debutată în 2008” ( Igan and Lambert, 2019, Igan and Mishra, 2014, https://one.oecd.org/document/C(2021)74/en/pdf).

Pe cale de consecință putem  afirma că lobbyul este o activitate pe care OECD o recomandă a fi reglementată de către statele membre  (vezi  OECD/LEGAL/0379)   iar practica în lipsa principiilor recomandate  induce riscuri pe care statele membre au ales să nu le gestioneze.

Avem nevoie de recunoașterea lobbyului? E necesar ca această activitate să fie reglementată în România?

Pentru  a răspunde la această întrebare  voi prezenta o statistică a activității legislative în România pentru primul semestru al anului 2021. Astfel, un inventar al activității legislative a Senatului României la data de 09 iulie 2021 ( www.senat.ro)  indică un număr total de 259 rapoarte în lucru la nivelul a 20 de comisii permanente legislative, din care 137 sunt rapoarte comune pentru un număr de 66 de proiecte de lege iar restul sunt indicate ca avize în așteptare pe procedură  legislativă pe parcursul primului semestru al anului 2021. În aceeași perioadă analizată, Camera Deputaților (www.cdep.ro) prezintă un număr total al proiectelor legislative înregistrate în dezbatere publică de 307. Dintre acestea, un total de 17 proiecte legislative au ca obiect Legea educației naționale nr. 1/2011, un total de 13 proiecte legislative au ca obiect amendarea Legii 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice și 7 proiecte legislative au ca scop amendarea Codului fiscal. Conform unei evidențe la zi cu privire la desfășurarea activităților din cadrul raporturilor constituționale între Guvern și Parlament în perioada primului semestru al anului 2021 s-au aflat în procedură de legiferare 577 proiecte de  lege ca inițiative legislative guvernamentale, din care 117 proiecte din perioada ianuarie – iunie 2021 și 460 proiecte de lege inițiate până la 31 decembrie 2020. Sunt cifre care vorbesc concret despre calitatea și cantitatea procesului legislativ în România.

O altă statistică interesantă este cea transparentizată de către Registrul Transparenței al Uniunii Europene, Registru care oferă situația la zi a acțiunilor de lobby ale reprezentanților intereselor cu formularea sau implementarea ciclului (ciclurilor) de politică și decizia aferentă,  realizarea proceselor instituțiilor Uniunii, inclusiv detalii specifice privind principalele acte legislative, propunerile sau politicile țintă ale activităților înregistrate. La 15 decembrie 2020, Parlamentul European, Consiliul și Comisia Europeană au comunicat semnarea unui acord politic cu scopul întăririi transparenței procesului decizional la nivelul instituțiilor europene, aplicabil în mod egal statelor membre și altor instituții europene  care vor să se alăture Acordului. Dincolo de intenția declarativă și asumată de construcție a unei culturi comune a transparenței, Acordul declară scopul lărgit cu referiré la procesul de influențare a deciziei politice și de formulare sau implementare a politicilor și textelor legislative sub umbrela acestui Registru.

La fínele lunii iulie 2021, Registrul prezintă un număr de 120 de persoane juridice înregistrate ca lobbyști ce au  domiciliul fiscal în România, respectiv 10% din totalul lobbyștilor înregistrați. Statistica prezentată mai sus – cu referiré la intensitatea activității și realitatea economică a activității de lobby românesc  la nivelul celor care se autodefinesc ca actori în spațiul public european al lobbyului definit și recunoscut la nivelul Registrului – este o justificare fără dubiu a necesității creării unui cadru legislativ al lobbyului pe teritoriul național. Adresabilitatea acestor actori către procesul decizional european, spre spațiul public european al lobbyului pentru a interveni în procesul decizional local si european este un indiciu al faptului că intervenția în procesul decizional a acestor actori de lobby se face la Bruxelles, în baza principiului subsidiarității și a proporționalității din cadrul Tratatului de Funcționare a Uniunii Europene. Conform Tratatului, “Uniunea intervine numai dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional și local, dar datorită dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate, pot fi realizate la nivelul Uniunii”. Într-o interpretare directă, acești actori transferă intervenția în procesul decizional de la nivel național la nivelul instituțiilor europene. Se poate interpreta astfel că transparența procesului decizional și cadrul normativ fie eșuează la nivel national, fie sunt transferate direct la Bruxelles pentru a evita riscul unui cadru corupt care poate genera interpretarea acțiunii și a obiectivului ca trafic de influență. Pe cale de consecință, putem declara că existența și aplicarea corectă a unui cadru de reglementare adecvat, corect, bazat pe principiul transparenței și al democrației participative poate fi o soluție adecvată pentru rezolvarea problemelor acasă, la nivelul instituțiilor cu putere decizională.

Ce este lobbyul?

Dincolo de definiția clasică de instrument de influențare a procesului decizional, atât OECD cât și Uniunea Europeană recunosc  lobbyul ca instrument al democrației participative.

Acțiunea de lobby, prin calitatea sa de a servi principiul transparenței și de a fi un instrument în aplicarea principiilor democrației participative este, fără niciun dubiu, un instrument activ al politicilor de combatere a corupției. Astfel, lobbyul intervine în baza prerogativelor art. 10  – democrația participativă și art. 258 – procedura de infringement al Tratatului de Funcționare a Uniunii Europene pentru a simplifica procesul de armonizare legislativă la nivelul statelor membre UE, cu reducerea costurilor pentru beneficiari și reducerea riscului de imagine pentru țară. Lobbyul este sinapsă a medierii între mediul de afaceri/cetățean și instituțiile statului sau cele europene, oferind know-how-ul necesar unei construcții legislative adecvate unei realități economice la zi, sau unui obiectiv social bine definit.

Prin structura sa operațională, lobbyul poate funcționa ca un “watch dog” al transparenței decizionale și al calității procesului decizional. Prin modul de organizare  lobbyul aduce  în scena procesului decizional atât know-how-ul necesar analizei mediului de business, a impactului legislației promovate și a rezultatului său prin transparența în baza căreia acționează. Se generează astfel un echilibru în reprezentarea părților interesate în cadrul procesului de construcție legislativă. Asumarea unui Cod de conduită prin reglementare normativă, așa cum impune Registrul Transparenței Uniunii Europene, de către actorii implicați în lobby este o condiție esențială de bună practică ce poate elimina conflictul de interese și combate practicile incorecte sau rău intenționate, care duc percepția despre lobby spre aria traficului de influență.

Rezultatele estimate se vor regăsi în zona creșterii transparenței decizionale, reducerii cazurilor de trafic de influență, a unei mai bune gestionări a procesului și tehnicii legislative, eliminarea paralelismului legislativ, construcția unei noi industrii speciale a lobbyului și a unei noi profesii cu întregul necesar de formare la nivel academic și profesional.

Potențialii beneficiari vor fi atât cetățenii simpli, în calitate de consumatori ai unor legi mai bine construite, adaptate unei realități economice la zi cât și agenții economici care vor beneficia de cadrul necesar unei construcții legislative bazate pe transparență, proporționalitate și stabilitate legislativă. Instituțiile statului precum și decidenții vor avea acces la un instrument care, folosit corect, le poate spori nivelul de încredere și le poate genera o bună imagine la nivel național și internațional. Asocierea, unirea intereselor în cadrul unor proiecte de interese comúne în materie de necesar de schimbări legislative, mai ales în domeniul energetic și de mediu, poate fi realizată în cadrul unui proiect de lobby care servește în mod egal interesul social și privat, acolo unde rezultatele sunt așteptate în mod egal în ambele medii. Grupul de interese, organizat sau neorganizat asociativ,  trebuie să fie recunoscut, în baza prerogativelor Tratatului de Funcționare a Uniunii Europene, ca partener de dialog social, alături de alți actori de tipul asociațiilor profesionale, ONG-urilor cu rol civic, instituțiilor publice și instituțiilor private.

Articol apărut în revista Club Antreprenor, ediția septembrie 2021