Probleme identificate în procedura achizițiilor publice

Articol de Dr. Alina Mioara Cobuz Băgnaru, Partener Fondator, SCPA Cobuz și Asociații                

Atribuirea contractelor de achiziție publică trebuie să fie realizată cu respectarea unor criterii obiective, astfel încât să se asigure respectarea și garantarea principiilor directoare ale acestei materii, respectiv tratamentul egal, nediscriminarea, transparența și crearea unor condiții prielnice pentru un mediu concurențial.

În cazul în care există încălcări ale normelor și principiilor privind achizițiile publice[1], indiferent care ar fi stadiul procedurii în care ne aflăm, ele produc consecințe asupra bugetului public și  automat vorbim de problemele din domeniul achizițiilor publice.

Ele pot apărea: înainte de inițierea oficială a unei proceduri de achiziție publică; în faza de planificare a achizițiilor specifice; în cursul unei proceduri de achiziție publică și după finalizarea procedurii și atribuirii contractului.

ETAPA DE INIȚIERE A PROCEDURII ȘI A PREGĂTIRII DOCUMENTAȚIEI DE ATRIBUIRE

În etapa de inițiere a procedurii și a pregătirii documentației de atribuire în practică s-au identificat probleme:  a) atunci când caietul de sarcini se dovedește a fi de slabă calitate[2] b) de multe ori caietul de sarcini este copiat din alte documentații de atribuire, c) personalul responsabil din autoritatea contractantă manifestă superficialitatate în respectarea termenelor legale, d) modelele de contract  propuse prin documentația de atribuire nu conțin suficient de multe clauze contractuale care să asigure autoritatea contractantă pe întreaga perioadă a contractului și garanția de bună execuție pentru obținerea unor rezultate ofertate și asumate.

De exemplu, când analizăm un caiet de sarcini de slabă calitate putem identifica următoarele probleme derivate din practică: situația în care nu s-au specificat în mod clar condițiile de participare la licitație; s-a folosit o formulare vagă a acestora; nu s-au specificat termenele de depunere a documentelor;  au fost formulate într-un mod neclar; au existat informații lipsă în documentația întocmită cu privire la condițiile de eligibilitate ale ofertanților, inclusiv privind capacitatea lor tehnică sau economico-financiară și, nu în ultimul rând cerințele de participare nu erau în conformitate cu principiile egalității de tratament, proporționalității și ale concurenței reale.

Există și situații când personalul responsabil din autoritatea contractantă manifestă superficialitate în respectarea principiului transparenței, mai ales în respectarea termenelor legale pentru publicarea[3] anunțului de participare/anunțului simplificat sau a unora din informațiile obligatorii din formularul standard.

Planificarea defectuoasă și nerealistă a procedurii de achiziții publice produce efecte cum ar fi (dar fără a se limita la): generarea de situații care ar putea determina anularea procedurii ca urmare a întrebărilor/ solicitărilor de clarificări venite din partea operatorilor economici – în etapa de pregătire a ofertelor, după lansarea procedurii; obținerea unui număr insuficient de oferte pentru a putea fi asigurată o competiție reală sau obținerea unor oferte de slabă calitate – în etapa de evaluare a ofertelor; stabilirea unor factori de evaluare care, deși corect formulați, nu ajută la îndeplinirea obiectivelor autorităților contractante, în etapa de aplicare a criteriului de atribuire.

Pentru  stabilirea criteriilor de calificare[4] se va avea în vedere ca acestea să fie: obiective, nediscriminatorii şi proporţionale cu complexitatea şi obiectul contractului şi să reflecte posibilitatea concretă a operatorului economic de a îndeplini contractul.

S-au descoperit în practică și criterii discriminatorii legate de calificare sau criterii care distorsionează concurența[5].

NEREGULI ÎN DESCHIDEREA ȘI EVALUAREA OFERTELOR

 Există situații în care nu s-a redactat  un proces verbal de deschidere a ofertelor sau hotărârea privind câștigătorul este luată în mod abuziv, de factorii de decizie interesați, iar membrii comisiei de evaluare a ofertelor au un rol formal[6]. Aceștia din urmă semnează documentele fără să fi văzut ofertele.

Uneori evaluarea ofertelor este făcută de comisii formate în alt scop, sau de comisii formate din persoane care nu sunt de specialitate în raport cu obiectul contractului.  Sau, au fost cazuri când  contractul  a fost atribuit unor firme care nu îndeplinesc condițiile prevăzute în caietul de sarcini.

Alteori după desemnarea unui câștigător, ofertanților nu li s-a asigurat accesul la documentația licitației.

Sau s-a acordat contractul unei firme care a depus o ofertă cu o valoare mai mare decât cea publicată în anunțul de participare (și incompletă – întrucât nu erau prevăzute cheltuielile cu organizarea de șantier), estimată ca valoare a contractului, respingându-se oferta cu valoarea cea mai mică.

EVALUAREA OFERTELOR ȘI ETAPA POST-ATRIBUIRE

În etapa de evaluare a ofertelor se manifestă două categorii de acțiuni/inacțiuni- a) evaluarea ofertelor se efectuează într-o perioadă foarte scurtă[7] sau, b) evaluarea ofertelor se face într-o perioadă foarte mare[8].

În cazul comunicării rezultatului procedurii de atribuire transmisă ofertanţilor necâştigători (cei care au prezentat oferte acceptabile şi conforme- prin urmare admisibile, dar care nu au fost declarate câştigătoare), aceasta trebuie să cuprindă: a) caracteristicile şi avantajele relative ale ofertei/ofertelor câştigătoare în raport cu oferta lor, b) numele ofertantului căruia urmează să i se atribuie contractul de achiziţie publică sau, după caz, ale ofertanţilor cu care urmează să se încheie un acord-cadru, c) data-limită până la care au dreptul de a depune contestaţie.

Etapa postatribuire contract a fiecărui proces de achiziţie începe la momentul încheierii contractului/acordului-cadru. Cele mai importante probleme în această etapă apar când: autorităţile contractante nu solicită de la agentul economic selectat prezentarea garanţiei bancare de bună execuţie, contrar prevederilor legislaţiei; se modifică clauzele contractuale, comparativ cu cele anunțate în cadrul achiziției.

Din păcate, în practică s-au constatat și cazuri de modificare a termenelor contractuale, comparativ cu cele anunţate în cadrul licitaţiei. Adesea termenul de executare specificat în caietul de sarcini este majorat la încheierea contractului, deşi acesta a fost utilizat drept unul dintre criteriile de evaluare a ofertelor.

Cel mai des întâlnite au fost întârzierile care pot apărea în derularea contractului de achiziție, în livrarea produselor și prestarea serviciilor sau executarea lucrărilor.

CONCLUZII   

Pentru o bună derulare a procedurii de achiziție publică trebuie să se acționeze cu mai mult profesionalism în acest domeniu, tocmai pentru a diminua numărul ridicat de contestații în ciuda  numeroaselor măsuri legislative.

Este important să existe tot mai mulți specialiști care să știe să pregătească grile de evaluare mai clare din punct de vedere tehnic, reguli mai stricte, dar în același timp transparente privind participarea  la licitații. În plus este necesară o mai bună și mai clară stabilire a criteriilor de calificare și selecție iar contestațiile și situațiile legate de conflictele de interese trebuie obligatoriu să fie luate în considerare.

Implicarea mai multor servicii în situația unor achiziții importante ca valoare cum ar fi: la recomandarea serviciului juridic, utilizarea unor modele de contracte juridice care să nu permită câștigătorului să solicite suplimentări de lucrări sau modificări de clauze în favoarea sa, acordarea de avansuri, existența unor clauze privind aplicarea de penalități în cazul vinei exclusive a ofertantului,  implicarea serviciului tehnic în verificarea proiectului tehnic, ca element al caietului de sarcini pentru achiziția de lucrări, toate acestea sunt necesare și importante în procedura achizițiilor publice.

Scopul final de implementare a acestor îmbunătățiri este  pentru a se realiza atât interesul statului, ca subiect de drept public, cât și cel al operatorului economic, ca subiect de drept privat.

[1] Autoritatea contractantă a atribuit direct un contract pentru dezvoltarea unui nou sistem IT – identificat ca versiunea de –probă – sau de test – cu o valoare estimată sub pragul național de 14.000 Euro, prin urmare nu s-a publicat niciun anunț de contractare.

Autoritatea contractantă a omis să stipuleze în contract faptul că drepturile de autor legate de sistem urmau să fie transferate către autoritatea contractantă. Ulterior, susținând că contractantul a avut drepturi exclusive în ceea ce privește dezvoltarea ulterioară a sistemului informatic, autoritatea contractantă a atribuit către aceeași companie o serie de contracte legate de modernizarea și dezvoltarea de software. În acest fel, autoritatea contractantă a început cu un contract foarte modest ca valoare iar apoi a încredințat la aceeași întreprindere, fără nicio concurență, prestarea de servicii cu o valoare cumulată de 18.000.000 Euro.

[2] Se observă acest lucru atunci când există  un număr mare de solicitări de clarificări, contestații, urmate de măsuri de remediere sau anulare a procedurii, acest risc se menține și dacă se externalizează întocmirea lui în baza unui serviciu  de consultanță, în condițiile în care recepția calității acestuia este făcută de același personal nespecializat al autorității contractante.

[3] Greşeli frecvente ce trebuie să fie evitate sunt: publicarea parţială a criteriilor de calificare în anunţul de participare în raport cu informaţiile cuprinse în documentaţia de atribuire.

De asemenea, criteriile de calificare şi selecţie publicate în anunţul de participare trebuie să fie aceleaşi cu cele precizate în documentaţia de atribuire.

[4]  De exemplu criterii de atribuire restrictive sunt: solicitarea unor criterii prin raportare la o anumită arie geografică restrânsă (de exemplu: o unitate de producţie stabilită în România sau în zona de referinţă a proiectului); restrângerea artificială a concurenţei prin solicitarea de experienţă similară specifică unui anumit tip de construcţie (de exemplu, construirea de şcoli în loc de construcţii civile); solicitarea de dovezi nerezonabile pentru demonstrarea îndeplinirii unui anumit criteriu de calificare (de exemplu, copia facturilor pentru dovedirea îndeplinirii unui anumit nivel al cifrei de afaceri în domeniul de activitate aferent obiectului contractului); restricţionarea competiţiei prin solicitarea unor certificate sau autorizaţii care nu sunt relevante pentru îndeplinirea contractului (de exemplu, ISO 9001 de la producător).

[5] Într-o procedură de achiziție publică referitoare la servicii de supervizare cu privire la construirea unui sistem de canalizare, autoritatea contractantă solicită operatorilor economici dovada că au experiența în servicii similare, obținute în urma unei proceduri de achiziție publică și care au fost finanțate din fonduri de ajutor extern (cum ar fi fondurile UE, mecanismul financiar norvegian sau Banca Mondială). Această cerință a fost considerată a fi discriminatorie și de natură să distorsioneze concurența.

[6] Decizia finanțării anumitor proiecte, precum și cea privind suma acordată pentru realizarea lor au fost luate unilateral, de către directorul instituției, deși exista o comisie formal constituită în cadrul instituției, care avea rol de selecție a proiectelor ce trebuiau să finanțeze activități culturale. Proiectele finanțate aparțineau unor asociații și fundații reprezentate în fapt de o singură persoană, iar decontarea acestora s-a făcut  pe baza unor documente fictive, aprobate spre plată de către directorul instituției care avea cunoștință de faptul că documentele depuse erau false. Nici documentele justificative nu au fost supuse comisiei de selecție a proiectelor, decizia plății fiind în întregime a Directorului General.

[7]  Când se depune de regulă o singură ofertă.

[8] Când apar multe solicitări, nu se întrunește comisia de evaluare, se așteaptă experții cooptați, sunt contestații depuse la CNSC sau instanțe.